近年來，在全球氣候變化的背景下，災(zāi)害風險的不確定性日益增加，提升城市韌性成為全國各大城市面臨的緊迫議題。
9月7日傍晚到8日上午，受臺風“海葵”殘余環(huán)流、季風和弱冷空氣共同影響，深圳和香港出現(xiàn)了超歷史記錄的特大暴雨，多個地方的平均降雨量超過200毫米。此次暴雨對兩座高密度城市來說，也是一場城市韌性的考驗。
一位城市規(guī)劃研究員對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“深圳和香港背山面海，洪澇潮交織，致災(zāi)因子多，有著地形復(fù)雜、建成度高、高密度的城市特征，同時擁有‘ 上有山洪入城，內(nèi)有突發(fā)雨澇、下有海潮頂托，外有臺風暴潮襲擊’的防汛特點，雨、洪、潮三者時常兩者同時出現(xiàn)，甚至三者同時發(fā)生。”
地處粵港澳大灣區(qū)東南沿海，面對臺風引發(fā)的暴雨天氣，深圳和香港已經(jīng)形成了從風險預(yù)警到應(yīng)急處置相對完整的應(yīng)對流程。同時，兩座城市也在海綿城市、排蓄水工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不斷下功夫，提升城市韌性。
“由于氣候不確定性的風險日益增加，對于城市氣候安全千萬不要抱有僥幸心理。推進韌性城市建設(shè)，需要系統(tǒng)謀劃，久久為功。”華中科技大學國家治理研究院副院長、經(jīng)濟學院教授孫永平對21世紀經(jīng)濟報道記者說。
深港多措并舉應(yīng)對暴雨 9月7日傍晚到8日上午，深圳和香港的降雨打破了記錄。
其中，深圳降雨打破1952年有氣象記錄以來的7項歷史極值，深圳羅湖區(qū)局部累計降雨量甚至達到469.0毫米。香港天文臺發(fā)布的信息顯示，香港的24小時降雨量超過647毫米，是1884年以來香港天文臺觀測到的最強暴雨。
面對破紀錄的暴雨，深港兩地如何應(yīng)對？在災(zāi)情預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和搶險救援等流程方面，兩地多措并舉抵抗暴雨帶來的內(nèi)澇災(zāi)害。
在災(zāi)情預(yù)警方面，氣象預(yù)警是深港兩地向居民發(fā)出的第一個信號。
記者從深圳市氣象局官網(wǎng)了解到，為做好極端天氣的預(yù)警預(yù)測服務(wù)，深圳采用“31631”預(yù)警預(yù)報服務(wù)模式，提前3天給出風雨預(yù)測、風險預(yù)估及預(yù)警信號發(fā)布節(jié)奏，提前1天預(yù)報精細到區(qū)的風雨落區(qū)、具體量級和重點影響時段，提前6小時定位高風險區(qū)，提前3小時發(fā)布分區(qū)預(yù)警和分區(qū)風險提示，提前1小時發(fā)布精細到街道的定量預(yù)報。
香港則是采取發(fā)布黑色警報信號的方式，黑色警報信號指香港廣泛地區(qū)已錄得或預(yù)料會有每小時雨量超過70毫米的豪雨，且雨勢可能持續(xù)，一般黑色暴雨警告表示3小時內(nèi)降雨量已超過100毫米，在發(fā)出黑色暴雨警告后，市民應(yīng)留在戶內(nèi)，并到安全地方暫避，直至大雨過去。呼吁雇主不應(yīng)要求雇員上班，除非有關(guān)暴雨時的工作安排已有事先協(xié)定。
在應(yīng)急響應(yīng)和搶險救援方面，深港兩地通過人員協(xié)同方式，第一時間組織多部門響應(yīng)防汛抗災(zāi)。其中，深圳先后調(diào)動消防救援支隊、武警部隊1368人次參加救援，重點對沿河危險區(qū)域、積水內(nèi)澇區(qū)域受災(zāi)群眾緊急組織轉(zhuǎn)移疏散。在發(fā)布黑色警報信號后，香港特區(qū)政府民政事務(wù)總署迅速啟動緊急事故協(xié)調(diào)中心，路政署和相關(guān)承辦商、運輸署和公共運輸營辦商、渠務(wù)署、食物環(huán)境衛(wèi)生署等多部門立刻采用應(yīng)急處置工作。
與應(yīng)急處置不同，以預(yù)防為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在本輪暴雨中也在發(fā)揮作用。
其中，海綿城市是深圳近年來提升抗災(zāi)能力的重要基礎(chǔ)設(shè)施。目前，深圳海綿城市面積已超330平方公里，占全市建成區(qū)面積34%。
香港則是采取蓄水空間與排水渠道相結(jié)合的方式。據(jù)了解，香港擁有跑馬場地下大型蓄洪池、大坑東蓄洪池、上環(huán)雨水泵房等多個蓄水池，也建設(shè)了多條排雨隧道，比如長11公里的“港島西雨水排放隧道”，雨水可從大坑一路通往數(shù)碼港，可實現(xiàn)135立方米/秒的排水量。知情人士向記者介紹，香港部分建筑還采用了綠色建筑方式，利于排水。數(shù)據(jù)顯示，香港治水成效十分顯著，全城水浸黑點已從1995年的90個減至6個。
值得一提的是，為受災(zāi)或有需要的居民，深圳開放了全市841個應(yīng)急避難場所，香港為需要臨時住宿人士開放臨時庇護中心。
高密度城市內(nèi)澇治理難度大 在本次暴雨中，深港兩地也發(fā)生了不同范圍的內(nèi)澇。多位專家向記者分析，降雨量太大、城市規(guī)劃待進一步完善等是發(fā)生內(nèi)澇的主要原因。
水利部、住建部等多部門對城市內(nèi)澇防治一直非常重視，通過不斷提高防治標準，促進城市地下排水管網(wǎng)建設(shè)，減緩內(nèi)澇。深圳市海綿城市專家、深圳大學建設(shè)工程生態(tài)技術(shù)研究所所長劉建向記者介紹，“針對特大型城市，將原來50年一遇的防汛標準提高到100年一遇，甚至有些地方提高到200年一遇。”
在如此重視內(nèi)澇防治的背景下，為何內(nèi)澇還會發(fā)生？這與城市內(nèi)澇形成的原因有關(guān)，城市內(nèi)澇表面上看是與城市的排水能力不足有關(guān)，實際上是與城市規(guī)劃設(shè)計有關(guān)。
深圳在40年前是按照小城市災(zāi)害防治標準設(shè)計，現(xiàn)在隨著城市規(guī)模不斷擴大，人口不斷增加，相應(yīng)的城市內(nèi)澇防治標準也需要上調(diào)，上調(diào)標準意味著需要增加排水管網(wǎng)的排水能力和增加蓄洪空間，但是由于城市已經(jīng)是建成區(qū)，增加修建排水管網(wǎng)需要消耗非常大的成本。以日本東京為例，從1992年開始，耗時14年總投資2400億日元（約30億美元、200億元人民幣）建成了堪稱世界上最先進的下水道排水系統(tǒng)首都圈外圍排水系統(tǒng)。
相比于低密度城區(qū)，深圳等高密度城市修建排水管網(wǎng)還存在三大建設(shè)難點，一是洪水出路難尋；二是城市建設(shè)密度高，地下管線復(fù)雜，排水防澇工程實施困難；三是重要公共設(shè)施，例如地鐵、下穿道路、地下車庫的應(yīng)急措施保障難度大。
“城市提升內(nèi)澇防治標準方面難度很大，當出現(xiàn)類似這場破紀錄的暴雨后，城市難免出現(xiàn)內(nèi)澇。”劉建對記者表示，可以通過軟件和硬件相結(jié)合的方式提升城市內(nèi)澇防治水平。在硬件方面，可以建設(shè)海綿城市、蓄水池、排水工程等基礎(chǔ)設(shè)施。在軟件方面，加強城市內(nèi)澇風險圖宣傳工作，通過城市內(nèi)澇風險圖及時向居民預(yù)報內(nèi)澇風險位置點，讓居民及時遠離危險。
深圳作為全國海綿城市第二批試點城市，海綿城市的建設(shè)已經(jīng)取得一定成效。不過，每次出現(xiàn)城市內(nèi)澇，海綿城市都成為爭議的焦點，公眾對于其實際作用了解還是不深。
“面對超過20年一遇的暴雨，海綿城市的作用有限，需要與傳統(tǒng)的防洪設(shè)施相結(jié)合。比如，在城市公園改造時留出1/3的面積做蓄洪池，從日本立法標準來看，新建和改建的大型公共建筑群必須設(shè)置雨水就地下滲設(shè)施，每公頃具有500立方米的調(diào)蓄空間。”劉建說。
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)公開報道梳理。
綜合治理提升城市韌性 暨南大學公共管理學院、應(yīng)急管理學院副院長李偉權(quán)向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“國內(nèi)一些大城市多數(shù)都存在早期韌性城市規(guī)劃缺失的問題。所以，舊城改造和城市更新提高城市的韌性能力是現(xiàn)代城市建設(shè)和難點。需要通過打造智慧應(yīng)急系統(tǒng)、改造基礎(chǔ)設(shè)施、改革應(yīng)急管理體系等方面建設(shè)，彌補先天不足。”
李偉權(quán)建議，從應(yīng)急管理的災(zāi)害縮減、預(yù)備、反應(yīng)和恢復(fù)等方面的能力建設(shè)出發(fā)，通過城市風險源分析與排查、基礎(chǔ)設(shè)施合理有效規(guī)劃、社會應(yīng)急能力全員提升等方面來提升城市韌性。
首先，要分析城市中的各類風險源，不僅包括自然災(zāi)害，也包括可能引發(fā)事故災(zāi)難的各類風險，對其進行隱患排查與災(zāi)害消減，做好預(yù)防預(yù)測工作。
其次，做好防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)劃與布局，要合理安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，消除風險，減少城市脆弱性，增強城市應(yīng)災(zāi)冗余性。比如針對山體滑坡區(qū)域，做好排水規(guī)劃，低洼易澇地點做好監(jiān)控預(yù)警等。
在此基礎(chǔ)上，加強人的能力建設(shè)，包括專業(yè)應(yīng)急救援與各類社會組織救援隊伍的能力提升，并通過各種演練和訓練，使得城市市民具備自救互救基本能力，形成強有力的社會應(yīng)急救援體系，激發(fā)全社會各種力量參與應(yīng)急處置，形成一個人人都懂應(yīng)急、人人都會應(yīng)急的韌性城市體系。
“韌性城市既是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的韌性，也是管理體系的韌性，更加是全體市民的韌性，需要大家共同努力。”李偉權(quán)對記者說。
孫永平認為，郊區(qū)也需要列為重點防范區(qū)域。隨著超大、特大等城市化進程加快，郊區(qū)的人口密度也在逐漸增加，人口密度的增加意味著城市的風險加大。今年以來，先后發(fā)生的北京暴雨、西安暴雨，重災(zāi)區(qū)都出現(xiàn)在防范相對薄弱的郊區(qū)。
此外，從長期發(fā)展來看，提升城市韌性要從綜合治理的角度出發(fā)，因為在城市韌性建設(shè)中，涉及城市規(guī)劃、與民眾的溝通機制建設(shè)、極端天氣氣候預(yù)案建設(shè)、城市監(jiān)測水量工具維護等多方面工作內(nèi)容。單一部門的單打獨斗，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方案，很顯然與城市韌性中的多元內(nèi)容不適合。
孫永平建議，政府可以從規(guī)劃先行和建設(shè)整體信息管理系統(tǒng)發(fā)力。在規(guī)劃先行方面，需要將氣候風險考慮進去，氣候問題屬于中長期的慣性問題。同時，由于基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)成后很難改動，在規(guī)劃中要有超前意識，結(jié)合各地的經(jīng)濟發(fā)展、氣候特點、地質(zhì)類型等多方因素整體規(guī)劃。在信息管理系統(tǒng)建設(shè)方面，要建立多部門統(tǒng)籌運作機制，做好各類信息歸集工作。因為當氣候災(zāi)害來臨時需要應(yīng)急管理、醫(yī)療等各個部門響應(yīng)，政府統(tǒng)籌起來才能發(fā)揮最大綜合效益。
深圳從綜合治理思維出發(fā)，已經(jīng)開始推進韌性城市建設(shè)。今年8月19日，深圳市應(yīng)急管理局防災(zāi)減災(zāi)處長王常效公開表示，深圳在快速推進韌性城市建設(shè)，但還處于規(guī)劃設(shè)計和論證階段。
《深圳經(jīng)濟特區(qū)自然災(zāi)害防治條例》（以下簡稱《條例》）將在11月1日施行。作為深圳在全國率先探索自然災(zāi)害防治立法，《條例》從多災(zāi)種、全鏈條、跨部門、差異化治理等方面進行自然災(zāi)害綜合防治制度設(shè)計，構(gòu)建協(xié)同高效的災(zāi)害應(yīng)對機制。圍繞建立高效科學的自然災(zāi)害防治體系、加強自然災(zāi)害防治綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、適應(yīng)機構(gòu)改革后防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制變化作出了一系列制度規(guī)定。
來源： 21世紀經(jīng)濟報道
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